Análisis jurídico realizado por el Lic. Manuel Hernández, Asesor del sindicato UNDECA, con relación al anteproyecto de Ley que pretende eliminar los pluses y los incentivos salariales en el sector público.
Posición de nuestra Junta Directiva Nacional de UNDECA
COMENTARIOS AL “ANTEPROYECTO DE LEY PARA EL ORDENAMIENTO DE LAS REMUNERACIONES ADICIONALES AL SALARIO BASE DEL SECTOR PUBLICO”
MANUEL HERNANDEZ
“QUO VADIS”
*1. EL CATECISMO NEOLIBERAL DEL ANTEPROYECTO *
El objetivo de este singular anteproyecto del Gobierno, que sometió a conocimiento de las organizaciones sindicales, para su negociación, consiste en imponer un régimen único de beneficios económicos y retribuciones adicionales al salario base, enfocado en un esquema de productividad y desempeño, de aplicación obligatoria en todo el sector público, excepto para las pocas instituciones que quedan excluida de su ámbito de cobertura, a saber: bancos del Estado, ICE, INS, por encontrarse en un régimen legal de competencia (art. 1º).
Con este mismo objetivo contempla nuevas regulaciones, de carácter restrictivo y límites –topes- al auxilio de cesantía (art. 8), aumentos anuales (art. 15), disponibilidad (art. 11), dedicación exclusiva (art. 10), subsidios por incapacidad (art. 12), etc.
Ese objetivo central del anteproyecto se corresponde con una ideología neoliberal, principalmente, por tres razones. En primer lugar, porque pretende unificar los diferentes regímenes salariales existentes –independientemente de la naturaleza jurídica del régimen de empleo-, derogando los beneficios económicos y componentes salariales complementarios propios que cada uno contiene, ya sea que deriven de la ley –de la ley constitutiva de la correspondiente institución, ley especial o estatuto-, reglamentos internos, autónomos o convenios colectivos. Con esta unificación forzada, de carácter derogatoria, hacia la baja, se estarían empobreciendo las condiciones de empleo y salariales de los y funcionarias públicas, con lo que nada se contribuye al mejoramiento y eficiencia en la prestación de los servicios públicos.
En segundo lugar, el proyecto expresa un corte neoliberal, porque tiene una lógica autoritaria, irreconciliable con el sistema democrático, en razón de que en detrimento de los derechos adquiridos de los servidores públicos, la enervación de la autonomía de la negociación colectiva y el menoscabo de la autonomía de un conjunto de instituciones descentralizadas, pretende imponer, con fórceps, esa rigurosa e inflexible unificación del régimen salarial.
En tercer lugar, por el menosprecio manifiesto del derecho de negociación colectiva, que tampoco tiene carta de ciudadanía en la agenda neoliberal, aunque se trate de un derecho fundamental.
En definitiva, es una iniciativa sustantiva de recorte, un mecanismo de rebaja generalizada de salarios, unilateralista –por mandato soberano del legislador de fuerte impacto, que nada tiene que envidiarle a las leyes fiscalistas y antiobreras que recientemente se promulgaron en España y otros países de UE.
2. IGUALDAD NO SIGNIFICA BAJAR A TODOS AL “IDEAL” DEL MINIMO
La institucionalidad republicana de nuestro país, desde 1949, ha tenido un complejo desarrollo, caracterizada por una considerable expansión de los servicios públicos (salud, educación, infraestructura, energía), consustanciales al Estado Social de Derecho; cada vez menos social y cada vez más de derecha.
En atención a esta demanda prestacional, en las instituciones y empresas del Estado, se han venido desarrollando y cualificando profesionalmente los colectivos de servidores/as que les corresponde la prestación de estos servicios. En función de la naturaleza y especialización de estos servicios, necesidades laborales y profesionales del personal, de acuerdo con las fuentes normativas habilitantes, se han reconocido beneficios, incentivos salariales y extra-salariales, que se requieren para procurar el mejor y eficiente desempeño de sus funciones y el mejoramiento de su calidad de vida.
Ahora bien, solo por la situación de que exista un tratamiento particular o diferenciado de algunos de esos incentivos en varias instituciones y empresas del Estado, jamás se puede llegar a concluir que se violenta el principio de igualdad, que es la falacia de la que parte el anteproyecto.
El principio de igualdad no significa, como entiende la lógica neoliberal, que todos los empleados y empleadas públicas tienen que ganar lo mismo, lo mínimo, que es el imaginario que se aspira con ese proyecto, tan más cerca posible que lo que devenguen los trabajadores del sector privado de la economía, privados también del derecho de organización sindical y negociación colectiva.
El principio de igualdad deplora los tratamientos discriminatorios, contrarios a la dignidad de la persona, pero jamás significa que todos los servidores tengan que devengar el mínimo, que el anteproyecto llega a constituir en el máximo.
Por otra parte, el principio de igualdad salarial tampoco es absoluto. La noción constitucional de igualdad salarial, está definida en función de parámetros señalados en el Código de Trabajo, que remiten no solo a la eficiencia, sino también a la igualdad de condiciones (art. 57 C.P en relación con art. 167 C.T.) En este aspecto, el anteproyecto refleja la ideología que lo inspira, porque so pretexto de la heterogeneidad de las regulaciones normativas que concurren en el sector público, se pretende llevar a todos los servidores y servidoras, in peius, a las condiciones mínimo-máximas; cuya acción nada tiene que ver con la anunciada equidad, la justicia, ni mucho menos con el mejoramiento de las condiciones salariales de algunos colectivos de servidores.
2. IMPROCEDENCIA DE UN UNICO REGIMEN DE EMPLEO Y SALARIOS EN SECTOR PUBLICO
Tampoco es exacto afirmar, como si fuera un imperativo categórico, que la finalidad del Constituyente fue establecer un único régimen de empleo y salarios para todos los servidores públicos. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha venido decantando los alcances de los artículos 191 y 192 de la Constitución y definido que estas normas contienen los principios que rigen la relación de empleo de la Administración con sus servidores.
Estos principios que se derivan de estos preceptos constitucionales son el principio de eficiencia, idoneidad y estabilidad en el empleo, que nada obsta que se puedan definir regulaciones propias, en cada una de los poderes, instituciones y empresas del Estado, siempre del marco de nuestro ordenamiento jurídico y en correspondencia con estos principios.
Tan no es cierto el juicio apodíctico de “que la voluntad del Constituyente fue siempre un único y especial régimen para todos los servidores del Estado”, que la misma jurisprudencia de la Sala Constitucional, de manera reiterada, ha delimitado la concurrencia de dos regímenes de empleo en la Administración Pública: uno regido por el derecho administrativo, y otro, regido por el derecho laboral común. La jurisprudencia constitucional quiebra, entonces, la otra premisa de la que también parte el desafortunado anteproyecto.
Es más, con mayor razón, tan no es pertinente esa premisa, que el mismo anteproyecto excluye de su ámbito de aplicación, por un motivo muy circunstancial, a los servidores de los bancos del Estado, INS e ICE (art. 1º). Asimismo, el tema de las autonomías, específicamente la de gobierno (política), constituye otro factor que desvirtúa la infundada pretensión de establecer un solo régimen de empleo y específicamente, un régimen único de salarios y remuneraciones complementarias.
3. INOBSERVANCA DE DERECHOS ADQUIRIDOS Y SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS
El anteproyecto no salvaguarda los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los y las servidoras públicas, que estarían sufriendo una grave lesión, de carácter patrimonial. Aquí el anteproyecto, como dice la sentencia bíblica: “no dejará piedra sobre piedra, todo será destruido.”
La aspiración de bajar al piso –mínimo- las retribuciones salariales complementarias, beneficios económicos y eliminar cualquier otro que no tenga fundamento en el anteproyecto, no es posible de otra manera que no sea violentando, a rajatabla, derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Esta voluntad, ex profeso, queda retratada, de cuerpo entero, en la literalidad del artículo 7, que no amerita menor interpretación dialéctica:
“Artículo 7.- Toda convención colectiva nueva o su renovación, así como todo reglamento, contrato, convenio, acuerdo, estatuto o acto que permita el otorgamiento de beneficios deberán entenderse limitados por esta ley. (….)
No obstante que el transitorio 2º estipula que los salarios de los servidores activos no podrán ser disminuidos y se respetarán sus derechos adquiridos, esta disposición no es más que una declaración lírica, retórica política, absolutamente incompatible con el espíritu –ratio legis- y el contenido del anteproyecto; que por contrario, el texto de la rigurosa disposición citada, no deja menor duda que a partir de su vigencia, todo beneficio –de origen legal, reglamentario o convencional- quedará inexorablemente sujeto al imperioso rasero de esa ley, eso si, a contrapelo del principio de irretroactividad de la ley, consagrado en el art. 34 constitucional:
“(…) el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra.” (Voto Sala Constitucional Nº 1879-94).
4. SE ENERVA LA NEGOCIACION COLECTIVA, UN DERECHO FUNDAMENTAL
La negociación colectiva, en general, y específicamente la negociación de convenciones colectivas, es un Derecho Fundamental, reconocido en nuestro ordenamiento jurídico (art. 62 constitucional) y desarrollado en Convenios OIT, particularmente el Convenio Nº 98, Relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y negociación colectiva, ratificado por la Asamblea Legislativa. Por estar aprobado, ostenta un rango superior a la ley ordinaria, a veces más ordinaria de la cuenta (art. 7 C.P).
Lamentablemente el anteproyecto de ley, que no tiene reparo en esquilmar los derechos adquiridos de los servidores públicos, tampoco tiene ninguna reserva en quebrantar las normas constitucionales y supralegales que reconocen y tutelan el derecho de las organizaciones de los trabajadores de participar en la determinación de las condiciones de empleo, particularmente las condiciones salariales.
La materia salarial, que comprende naturalmente las remuneraciones complementarias, es una cuestión esencial en toda contratación colectiva, de suerte que si de entrada –de lege ferenda- se impide la negociación de incentivos y retribuciones salariales complementarias, cuya creación el anteproyecto reserva exclusivamente a la Asamblea Legislativa (art. 6) y además, se dispone que una vez vencido el plazo de vigencia de las convenciones colectivas, se extinguen automáticamente estos beneficios, se está enervando, desde la raíz, un derecho de la clase trabajadora; que no es cualquier derecho, porque se trata de un Derecho Fundamental, que no admite esta clase de cortapisas.
En esta materia, el anteproyecto prohíbe la negociación de estos beneficios salariales y extra-salariales (art.6), preceptúa que todo convenio colectivo que conceda beneficios económicos queda limitado por esta ley (art. 7) y además, como si lo anterior no fuera poco, ordena a los jerarcas de las instituciones y empresas estatales, dentro del plazo legal, denunciar las cláusulas convencionales relativas a incentivos, pluses o cualquier otro beneficio económico adicional al salario base (transitorio 1º). Pero además, por aquello de que no quede la mínima duda, el último párrafo de este artículo transitorio ordena:
“(…) Extinguida la vigencia de las convenciones colectivas, los beneficios económicos deberán sujetarse a las disposiciones de esta ley:”
El contenido arbitrario y autoritario de este conjunto de normas, ya de carácter antisindical, no puede ser más evidente y manifiesto, que conmina a los jerarcas denunciar las convenciones colectivas, con la expresa finalidad de fenecer cualquier beneficio económico, despojando a los servidores de incentivos recogidos en estos instrumentos colectivos. De esta manera, que raya en el abuso de poder, se busca ordenar y “equiparar” las condiciones salariales de los empleados, para dejarlos a todos en el mínimo legal, mínimo que a la vez se convierte en el máximo de ley, seculórum, imposible de superar vía negociación colectiva.
Estas exorbitantes disposiciones del anteproyecto violentan directamente el Convenio Nº 98 OIT, en primer lugar, porque sustraen del objeto de la negociación, una materia que es esencial, inherente, del derecho de negociación colectiva.
Esta injustificada proscripción no concuerda con pronunciamientos de OIT, que han exhortado al Gobierno de Costa Rica cesar las restricciones contra la negociación de salarios en convenciones colectivas, advirtiendo que las limitaciones solo pueden ser excepcionales, restringidas a lo absolutamente necesario y temporales (Resolución Queja 1304 de Comité de Libertad Sindical). Todavía se empeña el Gobierno en mantener restricciones que desde hace tiempo fueron sancionadas por OIT, solo que ahora llevadas al extremo de hacer nugatorio un Derecho Fundamental.
En segundo lugar, porque se impone a los jerarcas la obligación de denunciar una convención colectiva, que normalmente es una actuación facultativa o discrecional de la Administración. Este requerimiento advierte una notoria y decidida intervención de la autoridad política, una modalidad de control político que desestimula la negociación colectiva y desvaloriza la autonomía colectiva.
Además, en el caso de las instituciones autónomas, esta disposición que impele al jerarca denunciar una convención colectiva, implica una ostentosa intromisión en una materia típicamente administrativa, competencia exclusiva del correspondiente jerarca.
5. AFECTACION DE LA AUTONOMIA DE GOBIERNO DE ENTIDADES DESCENTRIZADAS Y CORPORACIONES MUNICIPALES
El anteproyecto, que como ya se vio, no tiene el mínimo reparo de trastocar los derechos adquiridos, enervar los convenios colectivos, tampoco tiene ninguna compasión en violentar la autonomía de un conjunto de instituciones descentralizadas, que además de la autonomía administrativa (art. 188 C.P), tienen un grado de autonomía superior y distinto, de orden político (CCSS, UCR, OTRAS UNIVERSIDADES ESTATALES Y CORPORACIONES MUNICIPALES).
A estas descentralizadas, que no son simples autónomas, a las que la Ley Fundamental les reservó autonomía de gobierno, no se les pueden imponer las disposiciones de ese anteproyecto, salvo que no sea infringiendo las disposiciones constitucionales que consagran su autonomía.
6. IMPOSICION DE UN MAXIMO AL BENEFICIO DEL AUXILIO DE CESANTIA
El anteproyecto plantea que a partir de la vigencia de la ley, la indemnización por auxilio de cesantía de todos los servidores queda reducida y limitada – tope- a ocho años (art. 8), no obstante que la jurisprudencia constitucional ha establecido que dicho beneficio constituye un mínimo:
“(…) Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. (Voto Sala Constitucional Nº 2006-17437).
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En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional señala que “el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.”_ (id).
Fiel a ese ideario que recorta beneficios, los baja al mínimo y transfigura en máximo, el anteproyecto desconoce principios rectores del ordenamiento, como el principio de condiciones mínimas, que la jurisprudencia constitucional reconoce su validez, particularmente en materia de auxilio de cesantía, en el ámbito del sector público.
15 de setiembre 2012